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加快丽水市中心村培育建设的对策研究
发布日期:2012-08-09
 

加快丽水市中心村培育建设的对策研究

 

何敏

我市地形地貌以中山、丘陵为主,通称“九山半水半分田”,但国土面积却占了全省的“六分之一”,可谓地广山多、村散规模小。在此条件下如何推进中心村建设,我们开展了调查研究,现形成报告如下。

一、中心村建设现状

从各地调查情况来看,全市规划培育建设中心村467个。比较而言,这些村庄在区域位置、人口规模、经济发展、基础设施及公共服务等方面,通过近年来的村庄整治建设、农民异地转移等工程的实施,具有了一定的基础。但时,由于丽水地处山区,经济和社会发展整体还比较薄弱,与发达地区和省里的标准要求相比,仍然有较大的差距。

1、村庄规模状况。全市467个规划中心村中,现有村庄人口在600人以下的有78个,占中心村总数的16.70%;600人以上1000人以下的有138个,占29.55%;1000人以上1500人以下的有136 个,占29.12%;1500人以上(含1500人1个)的有115个,占24.62%。自然村数在3个及以下的有221个,占中心村总数的47.32%;自然村数在4至6个的有115个,占24.63%;自然村数在7个以上的有131个,占28.05%。从这些数据可以看出,这些村庄规模总体还比较小,1500人下的占了75.38%,人口集聚对我市而言是最大的难题。从中也可能看出,大多数村落还比较集中,但空间距离较远。

2、土地利用状况。共有69个村人均建设用地在120平方米以上(含120平方米3个),占中心村总数的14.78%;有62个村人均建设用地低于120平方米超过100平方米(含100平方米2个),占13.28%;有105个村人均建设用地少于100平方米高于80平方米(含80平方米18个),占22.48%;有231个村人均建设用地少于80平方米,占49.46%。全市平均人均建设用地为86平方米。这些调查数据表明,中心村人均占地还比较紧张。再从建成区总面积看,全市平均每村为160亩,空间狭小,将严重制约人口集聚、产业发展、基础设施和公共服务的建设和发展。

3、经济发展状况。2009年共114个村村集体可支配收入不足万元,占中心村总数的24.41%;超10万元(含10万元的12个)的仅有102个村,不到22%。7 个中心村农民人均纯收入在3000元以下,占中心村总数的1.50 %,158个中心村农民人均纯收入在3000-5000元(含5000元2个),占中心村总数的33.83%,人均纯收入5000-7000元的只有284个;占60.81%;7000以上的有18个(其中超10000万元的仅2个)。总体而言,村集体经济薄弱,农民收入水平低,与全省相比差距较远。

4、基础设施和公共服务状况。从调查情况看,大部分村庄经过整治。通过村庄整治,各村的村容村貌发生了较大的变化。农村垃圾处理、污水处理池、村道硬化、卫生改厕、村庄绿化等基础建设都有了明显的加强,公共服务设施也都有了长足的发展。总体而言,中心村基础设施建设和公共服务设施建设已具有了一定的基础,能一定程度上缩减中心村培育建设的资金投入和建设周期。但整体配套性还较差,尤其是污水处理设施非常薄弱,致使少数村庄脏乱差现象没有得到根本改观。

同时,中心村建设也存在不少的问题和制约因素。一是观念束缚。目前多数农民受地缘情结和居住习惯影响,加上现行“农村住宅用地只能分配给本村村民”政策法规的制约,一些农民不愿异地迁建,跨村建房也较困难,这在一定程度上影响了人口向中心村集聚。二是土地制约。大部分中心村属于山区、半山区地形,受此影响,中心村实际村域面积狭窄,空间拓展范围受限,启动新村或新区块建设时往往需征用农民赖以生存的良田和土地,工作难度较大。而且目前各布点中心村危旧房、闲置房以及“一户多宅”老房子普遍存在,更造成了村庄现有宅基地难以有效盘活,存量建设用地调剂困难,土地利用率较低。三是基础薄弱。虽然近年来通过新农村建设,农村基础设施有所改善,但从整体而言,农民的住房条件、污水处理设施的覆盖、教育医疗等基础设施和公共服务还比较薄弱,对照省中心村建设的要求差距还很大。四是筹资困难。大部分中心村村集体经济薄弱,开展中心村培育建设经济基础差。绝大多数村仅靠上级政府部门的补助投入开展基础公建项目建设,且在以奖代补资金下达前,较难筹到中心村发展所需的启动资金,一定程度上制约了中心村建设项目的有效推进。同时,中心村农民整体收入水平偏低,且又参差不齐,也一定程度上影响了广大农民群众参与中心村建设的积极性。

二、主要措施

市委、市政府着眼于加快形成城乡一体化发展新格局,在全市深入实施农村135工程。出台了市委一号文件。全市上下围绕推进人口集聚产业集聚和要素集聚,加快推进基本公共服务均等化,积极开展中心村培育建设

一是切实加强组织领导。为加强对我市中心镇(村)建设的领导和协调,市委、市政府成立了丽水市中心镇(村)建设领导小组。领导小组下设两个办公室,中心镇建设领导小组办公室设在市发改委;中心村建设领导小组办公室设在市农办。各县(市、区)也都相应地成立了由党委或政府主要领导担任组长的中心村培育工作领导小组和办公室。今年全市农村工作会议,市委、市政府与各县(市、区)签订了“135”工程目标责任书,各县(市、区)也通过签订责任书的方式,将目标任务分解到乡镇、村。各地根据市里要求,积极探索和建立了中心村培育工作运作机制和领导、部门结对工作制度等,全力推进中心村培育工程

二是修编完善中心村定点布局和建设规划。修编完善中心村定点布局规划。各县(市、区)根据有利于人口集中、产业集聚、土地集约、设施配套的要求,针对平原、山区的不同特点,结合新一轮土地利用总体规划修编,在全面调查分析的基础上,对中心村的数量与功能定位进行调整,使中心村布局更加科学合理。制定完善中心村建设规划。各地按照布局合理化、产业规模化、人口集聚化、设施配套化、服务社区化、环境生态化的“六个化”要求,做好中心村建设规划修编调整工作。目前全市已有72%中心村修编了建设规划。分类推进中心村建设。各地紧密结合实际,探索中心村建设的不同发展模式。如莲都区根据不同类型村庄的实际情况,提出了改造扩建型、整体迁建型、联合建设型、整治改造型、特色保护型等培育建设模式

三是制定出台扶持政策。我市各地根据当地的实际情况,研究制定中心村培育建设的工作方案和扶持政策。莲都区出台了《关于加快培育建设中心村的若干意见(试行)》,提出了一系列的加快人口产业集聚、基础设施配套、村域经济发展和“一事一议”财政奖补等十大扶持政策措施。龙泉市出台了《关于培育建设中心村的实施意见》,按照中心村的人口规模和建设质量给予每村75—110万元的资金补助。支持中心村开展建设用地的整理、复垦和盘活,将土地整理、开发和复垦产生的净收益的50%返还中心村;鼓励企业、合作社、专业大户到中心村投资建设。

四是建立工作推动机制。建立了试点带动机制。按照“规划先做、项目先排、试点先行”的原则,有力推动中心村培育工作。如青田县在东源镇红光村进行中心村培育建设试点,以现有的阀门产业为支撑,以小高层公寓安置为方式,走出了一条人口集聚、产业配套、设施齐全、资源共享的特色中心村培育之路。建立资源整合机制。各地加大部门资源整合力度,将产业培育、下山脱贫、土地复垦、农民饮用水建设、电气化建设、村庄绿化等项目整合到中心村培育中来。遂昌县还通过开展企业与中心村结对帮扶的方式,吸引社会资金参与中心村建设。建立项目推进机制。各地组织专门力量对中心村的现状、区位条件、培育空间等方面进行了深入细致的调查摸底,逐村确定建设项目,做到量化和细化,按照项目化管理要求推进中心村培育建设。

五是营造良好的工作氛围。全市农村工作会议后,各地都开展了形式多样的宣传发动活动。市农办专题组织了中心村建设专题讲课,各地也进行了专题培训。庆元县在农村“领头雁”工程培训班上,专门对中心村的村两委干部进行培训。缙云县在广播电视台开设了“推动中心村建设、加快新农村发展”的专题,全市上下形成了加快中心村培育的良好氛围。

六是强化工作目标考核。去年12月份市委、市府办下发了《丽水市中心村培育考核办法(试行)》,提出了中心村培育的“六个化”建设内容和20项考核指标,对中心村培育工作考核列前3位的县(市、区),分别给予奖励20万元、15万元、10万元的工作经费。各地也建立了相应的考核和奖励机制,把中心村培育作为新农村建设的重要内容并列入年度工作目标责任考核范畴。有的县(市)还对有中心村培育任务的乡镇(街道)实行“一票否决”制,有的县(市)建立了中心村培育规划会商、工作指导、定期督查、进度通报等工作制度。

三、中心村培育建设的对策思考

(一)培育建设类型思考

(1)块状经济集聚型。针对自然基础条件较好,产业发展初具规模且有较强发展后劲的中心村,在规划时就将其功能定位为块状经济集聚型,以此谋划其发展方向和建设项目。如丽新畲族乡的畎岸中心村,其地处莲都、松阳和武义三县交界处,历来就是三地农民群众经贸往来的集散地。该村围绕打造莲都西部“旅游休闲中心、人口集聚中心、商贸交易中心”的目标,依托脱贫小区和移民安置小区建设集聚人口500人以上,进一步优化完善村庄布局和功能,整体提升公共服务和基础设施建设水平,着力建设集松阳板桥乡、武义大溪口乡和本乡范围的块状经济发展集聚中心,以此带动本村及周边乡村产业经济的快速发展。

(2)特色农业发展型。在原有农业发展的基础上,借助业已形成的村域特色农业产业为主导,明确中心村做大做强一村一品农业产业发展的新路子。如碧湖镇的里河村是今年启动建设的中心村,在开展旧村改造建新房,基础设施建设和公共服务配套建设的同时,成功推进土地承包经营权流转,推进产业化、规模化经营。目前已流转土地面积260亩,建设一批高标准蔬菜钢架大棚,将有效提升本村及周边村庄蔬菜种植产业,打响本地大棚蔬菜品牌,推进特色农业产业的大力发展。

(3)农家乐休闲旅游型。深度挖掘中心村的历史禀赋、自然生态优势和人文积淀,确定一部分村以农家乐休闲旅游为中心村发展功能定位和发展方向。例如碧湖镇的堰头村就提出了“依托千年古堰,发展农家乐旅游”的方向目标,与大港头村合力打造“古堰画乡”旅游景区。目前该村已发展农家乐8家,年接待各地游客约20多万人次,极大地拓展了本村农民增收渠道,产业集聚初显成效。

(4)文化古村保护型。针对具有独特人文景观和自然景观等需要特殊保护的村庄,通过进一步挖掘保护,建成特色文化保护型中心村。例如雅溪镇的西溪村,是省级千年古村,中心集聚点古村落保护较好。经过前几年的保护性修缮,更加彰显了千年文化古村的浓郁韵味。通过进一步挖掘其文化底蕴,突显文化古村保护的功能定位。同时谋划开辟新区块进行新村建设,以此实现中心村的培育建设。

(二)培育建设模式思考

(1)改造扩建模式。主要指具有较好的区位条件和经济基础,已有一定的建设规模和基础设施配套,周边用地能够满足改建扩建需求,通过推进旧村的改造和整治实施更新改造,合理撤并周边较小村庄,建设农民异地转移安置小区,逐步完善基础设施,有序建设新村。

(2)整体迁建模式。主要指因工程建设和抗灾避险等需要,必须进行整体搬迁的村庄,按照区域村镇规划布局要求,另选新址迁建农民新村。

(3)联合建设模式。主要指二个以上整体迁建村庄或一个整体迁建村接纳其它异地转移及撤并村庄,联合新建农民新村。

(4)整治改造模式。主要指区位条件尚可,具有一定建设规模,但经济基础和配套设施一般的村庄,通过有步骤地改造和拆除老房危旧房,优化村庄布局,改善人居环境,提高村庄基本的生产和生活条件。

(5)特色保护模式。主要指具有独特人文景观(古村落、古建筑、古民居)和自然景观等需要特殊保护的村庄。在保持村庄原有基本格局、布局形态、建筑风貌的前提下,加强公共服务和基础设施配套完善,改善村庄的人居环境。

(6)边际和谐发展培育模式。对地处边际区位,与省际、县际村关系密切的村庄,通过大力发展边贸经济,影响和带动边际经济发展,构建和谐边际社会。

(三)培育建设政策支持思考

1、加大财政和金融支持。中心村建设是一项系统工程,涉及诸多方面,需要大量资金投入。一是要建立财政投入增长机制。介于我市的特殊情况,各地财政尽可能加大对中心村发展的资金扶持力度,并安排落实前期启动资金。二是要整合部门资源。要以新农村建设为载体,整合部门职能、多渠道筹集资金、统筹安排项目,积极探索集中捆绑使用项目扶持资金的新机制。三是要深化农村金融体制改革。进一步拓展中心村基础设施、公共服务和农民建房融资渠道,提高贷款额度。人民银行要通过给予再贷款、再贴现等政策,鼓励支持金融机构参与中心村建设。

2、强化用地保障。一是保障中心村建设用地。在修编新一轮土地利用总体规划时,充分考虑中心村发展的需要,合理布局,统筹安排,允许中心村的耕地保有量适当低于其他非中心村,并将建设用地规划指标适当向中心村集中。对落户中心村的建设项目予以优先安排用地指标。二是完善土地供应制度。坚持建设用地统一规划、统一征用、统一出让、统一管理,推行建设用地有偿使用制度。经营性建设用地必须以公开招标、拍卖方式出让供地,每年给予中心村安排一定数量的经营性土地用于出让,保障建设资金需求。三是进一步强化集约节约用地。鼓励农民按中心村规划统一建设公寓式农民新村。中心村范围内旧村改造腾出的土地,如需退宅复垦的,复垦土地指标全部留给中心村,复垦土地指标的收入原则上留在中心村用于基础设施和公共服务建设。中心村旧村改造所腾出的土地,可安排建设项目用地,也可作为土地置换的周转用地。   

3、加强部门服务。中心村建设是一项系统工程,涉及诸多部门。各部门要简化程序,加强服务,提高效率。尤其是涉及中心村建设的收费,能免则免,能减则减。一是减免中心村建设的施工和建设单位的营业税;二是减免相关行政事业性收费。对中心村建设项目,免予征收包括人防费、规划选址费、建筑执照费、招投标费、质量监督费、住宅建设配套费、房地产登记费等行政事业性收费项目。建设期五年内,基础设施配套费、城市维护建设税、国有土地有偿使用的净收入、耕地开垦费、排污费、水资源费等返还给中心村,在县主管部门监督下用于基础设施、土地开发整理、环境污染治理等项目建设。

(   供稿单位:加快丽水市中心村培育建设的对策研究   责任编辑:市农办(扶贫办))
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